Si le juge d’instruction était l’homme le plus puissant de France sous Napoléon, ce postulat est révolu. Au fur et à mesure des déboires judiciaires, son pouvoir s’est réduit comme peau de chagrin. Le 7 Janvier 2009 le Président de la République a signé l’arrêt de mort de ce qui est pour lui une institution dépassée. Avec le rapport Léger ce n’est pas seulement un dépoussiérage qui est préconisé, mais une modification profonde de notre système de procédure pénale. Voici un petit tour d’horizon d’une institution au lourd passé vivant peut-être ses dernières heures… 

 Le juge d’instruction 

Création napoléonienne de 1808, certaines de ses attributions existaient déjà dans l’Ordonnance criminelle de 1670 sous Louis XIV. Il détenait des pouvoirs considérables, à la foisofficier de Police Judiciaire et magistrat ; il est devenu peu à peu un véritable juge chargé d’instruire à charge et à décharge afin d’établir la réalité des faits constitutifs des infractions[1].  

Par conséquent, l’instruction est forcément inquisitoriale puisque le rôle du juge d’instruction est d’établir la vérité, même si elle n’a cessé d’évoluer de son sens premier. C’est le célèbre article 81 du code de procédure pénale (CPP), qui dispose que « le juge d’instruction procède, conformément à la loi, à tous les actes d’information qu’il juge utiles à la manifestation de la vérité ». Il s’agit donc, par tous moyens légaux, de rechercher la vérité judiciaire, celle qui peut être établie par des moyens de preuves quels qu’ils soient. D’où l’idée de donner au juge d’instruction cette fonction, dans les affaires graves ou complexes, de faire la lumière sur les faits pour permettre aux juges près des tribunaux de se prononcer sur la culpabilité des mis en cause. A cet égard, ce magistrat fait partie de notre histoire et de notre « paysage judiciaire », ce qui signifie que toute modification de ses prérogatives est à chaque fois un pari difficile pour la justice et la préservation de son impartialité.  

Le système pénal français est nommé inquisitoire contrairement aux systèmes de procédure anglo-saxons de type accusatoire. Dans le système accusatoire, ce sont les parties qui établissent la réalité des circonstances et la culpabilité des prévenus, sans l’aide d’un juge spécialisé, d’où le rôle très particulier d’enquêteur que peuvent avoir les avocats aux États-Unis. Dans ce cadre, la publicité des débats prédomine certes le procès, cependant l’égalité entre les citoyens devant la justice n’est pas garantie. Il existe une justice à deux vitesses : une pour les riches avec plusieurs avocats chargés de recueillir les preuves et une pour les pauvres.  

Le juge d’instruction est un magistrat du siège qui a un statut hybride : il enquête et évalue la force probante des faits délictuels ou criminels qui lui sont soumis pour décider du renvoi devant le tribunal ou non. C’est ce qui fait la difficulté de cette fonction, il doit balancer sans cesse entre culpabilité et innocence. Contrairement au procureur, le juge d’instruction n’est pas dépendant du pouvoir exécutif, ce qui lui garantit une indépendance appréciable lors de situations où les intérêts politiques et financiers sont en jeu. Toutes les personnes ayant instruits les « affaires » étaient des juges d’instruction dotés d’une vision aigue de l’indépendance vis-à-vis du pouvoir politique.  

Les juges d'instruction sont chargés de la direction des investigations dans les affaires pénales complexes (criminelle et parfois délictuelle) et sensibles (les affaires politico financières) ; à cet égard ils sont saisis par le procureur. Il peut aussi décider de poursuivre une personne alors même que le parquet a abandonné les charges si la victime s’est constituée « partie civile ».  

Progressivement, les pouvoirs de police et du ministère public subissent un fort accroissement, tandis que les prérogatives du juge d’instruction à la suite des dysfonctionnements de l’appareil judiciaire sont d’autant diminuées. Les placements en détention provisoire, pouvoir le plus important du juge sont désormais confiés au juge de la liberté et de la détention depuis la loi du 15 juin 2000. Cependant, on constate qu’en moins de trente ans (1960-1988), la proportion d’affaires portées à l’instruction, par rapport aux affaires poursuivies, s’est réduite fortement :  

-       en 1997 les juges d’instruction était saisis de 43600 affaires (7.4%) pour 30800 en 2006 (4.3%) ; 

-       les juges d’instruction sont d’avantage concurrencés par le parquet. 

Aussi, en pratique, les juges d’instruction ont-ils de plus en plus de difficultés à remplir leur mission dès lors qu’on leur demande de mener l’instruction le plus rapidement possible, tout en leur imposant des formalités toujours plus lourdes (procéduralisation croissante et multiplication des actes formels sans intérêt avec la mission du juge consistant à rechercher la vérité), afin de faire respecter le droit des parties. Ces deux objectifs sont bien difficiles à concilier, les juges d’instruction ayant souvent 200 dossiers à instruire simultanément !  

Le juge d’instruction n’est pas une institution parfaite. On peut lui reprocher un certain nombre de choses. Tout d’abord ses prérogatives, il a le pouvoir d’ordonner seul des actes particulièrement coercitifs. De plus, en pratique, il s’avère que l’instruction n’apporte que peu de valeur ajoutée aux dossiers complexes en comparaison de la procédure précédemment réalisée par le procureur. En revanche, l’égalité des armes et l’égalité des citoyens devant la justice pénale est mieux assurée que dans les système de justice accusatoire. En effet, les frais de justice et les enquêtes sont à la charge de l’Etat, et les parties aux procès peuvent demander la réalisation d’actes parfois coûteux (expertises…). De fait, en termes de moyens, les faibles peuvent rivaliser avec les puissants. Enfin, l’existence du juge d’instruction permet d’écarter les ingérences de la politique dans les affaires politico-financières car, lorsqu’il est saisi, il dirige les investigations en toute indépendance. Cette indépendance est cruciale au regard du nombre d’affaires impliquant des personnalités proche des politiques ou politique eux-mêmes qui sans l’intervention d’un magistrat détaché et hiérarchiquement indépendant de la chancellerie n’auraient jamais pu aboutir. A cet égard on pourra citer notamment l’affaire des emplois fictifs à la Mairie de Paris, l’affaire Elf, l’affaire des Frégates de Taiwan.  

Cette institution imparfaite a fait l’objet de nombreux débats tentant d’améliorer l’instruction préparatoire. En 1985, Robert Badinter, alors Garde des Sceaux, avait proposé une loi instituant la collégialité de l'instruction. Cette loi sera abandonnée mais reprise dans la loi du 5 Mars 2007 à la suite de l’affaire d’Outreau. Ce texte[2] (l’Article 83-1 du code de procédure pénale instaure la collégialité à partir de 2011) préconise le recours à un collège de 3 juges d’instruction chargés de statuer sur l’éventuel renvoi devant un tribunal. L’objectif était de réduire les dysfonctionnements de l’appareil judiciaire. Cependant cette évolution notoire du rôle de l’instruction semble n’être plus à l’ordre du jour, dans la mesure où le rapport Léger préconise la suppression du juge d’instruction au profit d’un juge de l’enquête et des libertés, investi uniquement d’une fonction juridictionnelle.  

Cette loi, tuée dans l’œuf avant d’avoir vu seulement le jour, n’a en aucun cas pu montrer son efficacité ou son échec. Elle est la conséquence de l’insécurité législative rédhibitoire : le parlement adopte des textes de lois parfois vides de tout sens, parfois pleines de bon sens mais inappliquées. Mais cette réforme de l’instruction masque aussi une autre réalité : le peu de crédit accordé aux parlementaires (représentant du peuple) de la part du gouvernement. En effet, il est intéressant de se demander à quoi sert de réunir en session des hémicycles et de les faire débattre pendant plusieurs jours si c’est pour en fin de compte ne faire aucun cas de leur vote.  

En 1990, Mireille Delmas–Marty avait proposé la suppression du juge d’instruction mais en contrepartie elle soulignait que l’attribution de tous les pouvoirs d’enquête au ministère public devait être subordonnée à la réforme du statut des magistrats du parquet garantissant leur indépendance. Il est comique d’observer que la chancellerie et le gouvernement prennent la direction opposée. En effet, on constate une tendance lourde des Gardes des Sceaux à vouloir se présenter comme chef des parquets. Les procureurs généraux sont nommés de façon discrétionnaire en conseil des ministres, la hiérarchie des parquets étant renforcée dans le cadre d’un processus de nomination très encadré qui promeut aux postes à haute responsabilité les plus proches du pouvoir en place. Il est encore accablant d’observer que les ministres de la justice ne respectent plus les avis non conformes du conseil supérieur de la magistrature (CSM), contrairement à la période 1997-2002 sous le pouvoir de gauche. Dès lors, avec la réforme préconisée par le rapport Léger, l’intervention de la politique dans les affaires politico-financières ne sera pas contrebalancée par l’indépendance des procureurs en charge des affaires sensibles ainsi que par la transparence des procédures et des décisions.  

Cette réforme aurait pour but de confier les attributions du juge d’instruction au procureur. En réalité, c'est de l'équilibre général de l'institution judiciaire dont il est question et plus précisément de l'indépendance de la justice et de l'égalité des citoyens elle. En l’état actuel de leur statut et puisque la réforme ne semble pas non plus changer cela, les magistrats du parquet ne sont donc pas en situation de conduire une procédure d’enquête garantissant les libertés individuelles. La cour européenne des droits de l’homme (CEDH) a considéré dans un arrêt du 10 juillet 2008 que le procureur français ne peut être qualifié d’autorité judiciaire gardienne de la liberté individuelle car « il lui manque en particulier l’indépendance à l’égard du pouvoir exécutif »[3].

La réforme  

Le rapport Léger[4]  commandé et remis au Président de la République le 1^er septembre 2009 est un rapport aux contours flous, il y demeure de nombreuses ombres, laissant la porte ouverte aux rajouts. De plus ce rapport a engendré en son sein de vives polémiques puisqu’il y a eu de nombreuses démissions et qu’une majorité des membres (avocats-magistrats) étaient proches du pouvoir.  

Voici certaines de ses propositions qui touchent à la modification de la procédure pénale au niveau de l’instruction. 

1^er proposition : transformer le juge d’instruction en juge de l’enquête et des libertés, investi exclusivement de fonctions juridictionnelles.  

Le rapport Léger préconise donc la suppression pure et simple du juge d’instruction et souligne l’inefficacité des formations collégiales d’instruction en le justifiant ainsi : « de même, de nombreux membres du comité relèvent que l’instruction préparatoire serait elle conduite par plusieurs juges, en cosaisine ou en formation collégiale, ne permet pas, sauf exception, un véritable travail d’équipe, particulièrement nécessaire dans les affaires les plus complexes ».[5] Cet argument est étranger, ne pouvant évidemment pas être vérifié puisque la collégialité de l’instruction est prévue pour 2010 et n’a donc pas pu être évaluée. Il faut par ailleurs signaler que certains juges ont aussi des pouvoirs d’instruction. En effet, le juge des enfants est aussi parfois d’instruction puisque dans ses fonctions il est amené à prendre des mesures coercitives à l’encontre des enfants qu’il a sous sa charge. Sa fonction d’instruction lui sera-t elle aussi supprimée, alors qu’elle demeure nécessaire ?  

2eme proposition : simplifier la phase préparatoire du procès pénal en instituant un cadre unique d’enquête. 

Dans ce cadre le procureur de la République serait à la fois le directeur de l’enquête et l’autorité de poursuite… Comme le juge d’instruction aujourd’hui, sauf qu’il existe une dualité et que, par conséquent, une institution peut pallier les défaillances de l’autre.  

3eme proposition : instituer un juge de l’enquête et des libertés disposant de pouvoirs importants.  

Ce juge serait compétent pour toutes les mesures attentatoires aux libertés individuelles et coercitives qui aujourd’hui reviennent au juge d’instruction ou au juge de la liberté et de la détention (écoutes téléphoniques, perquisitions…) Il faut noter que le rapport Léger reste très vague sur le sujet. Dans un entretien au journal Le Monde du mercredi 03 novembre 2009, la ministre de la justice Michelle Alliot-Marie annonçait sans grande précision qu’il était prévu dans les hypothèses de travail que ce juge de l’enquête et des libertés puisse, comme le procureur, renvoyer le mis en cause devant une juridiction (ce que ne prévoyait pas le rapport Léger) …  

4eme proposition : garantir et renforcer tout au long de l’enquête les droits de la victime. 

Le rapport ne préconise rien de bien nouveau si ce n’est qu’il ne s’inspire du modèle allemand : la victime au procès, considérée comme une partie, peut en cas de refus du parquet ou pour vaincre l’inertie du ministère public, saisir ce juge de l’enquête qui ordonnera au parquet de continuer une enquête que celui-ci voulait classer… Cette mesure est doublement critiquable. Tout d’abord parce que ni le parquet, ni ce juge ne seront indépendants de la chancellerie et par conséquent en cas d’ordre ou de directives de la part du ministère aucun des deux ne poursuivra l’enquête. Ensuite, si le juge de l’enquête et des libertés ordonne au parquet la poursuite des investigations, il lui sera purement et simplement demandé de refaire des actes contraires à ses convictions… puisqu’il désirait classer l’affaire !  

5eme proposition : renforcer le respect des doits et libertés individuelles dans la phase préparatoire au procès pénal  

Il s’agit d’interdire le placement en garde à vue des personnes suspectées d’avoir commis des infractions punies de moins d’un an de prison. Le rapport encourage aussi la création d’une retenue judiciaire de 6 heures pour les infractions punies d’une peine de 5 ans de prison. Rien de particulier à redire sur cette proposition, louable en théorie, si elle n’était pas suspectée d’hypocrisie… L’infraction mentionnée variera probablement en fonction de la volonté d’infliger ou non la garde à vue… Cette dérive est constatée aujourd’hui dans les gardes à vue prolongées pour activités de terrorisme appliquées à des prévenus qui n’ont rien de bien terroriste.  

6eme proposition : simplifier et harmoniser la procédure préparatoire au procès.  

Outre l’harmonisation des différents régimes de garde à vue, le rapport Léger préconise le remplacement de la chambre de l’instruction (celle qui vérifie que les actes du juge d’instruction sont en règle et respectent les libertés individuelles) par une chambre de l’enquête et des libertés qui aura les mêmes prérogatives et pouvoirs que sa prédicatrice. On notera ici que le rapport en réaffirmant son utilité  reconnaît la nécessité et l’efficacité de la chambre de l’instruction.  

Ainsi, la suppression d’une institution déterminant le caractère bien particulier de la justice française a poussé L’Assaut à se demander ce qu’il en était dans les autres démocraties européennes. Car comprendre le fonctionnement judiciaire (enquête et jugement) de ces pays nous aidera à y voir plus clair, mais aussi de voir quel système est le plus performant, tout en tenant compte de la spécificité de chacun. 

L’Allemagne  

Ce pays est très intéressant à analyser puisqu’il semble que le rapport Léger s’en soit largement inspiré, sans toutefois aller jusqu’au bout de la logique. L’Allemagne est une république fédérale, par conséquent la justice est rendue à différents niveaux, ce qui n’a pas d’équivalent en France. Avant la loi de 1974[6] l’Allemagne avait un système judicaire d’inspiration napoléonienne, avec juge d’instruction. Suite à l’affaire Baader-Meinhof, la loi de 1974 réforme l’instruction. Désormais tous les pouvoirs sont réunis entre les mains du parquet qui dirige les enquêtes à charge et à décharge. Contrairement au système français ils ont l’obligation de prendre les plaintes et de mener toutes les enquêtes dès qu’il existe des éléments de faits suffisants (en pratique TOUT suspect se voit donc faire l’objet de l’ouverture d’une enquête). Le système allemand bénéficie des mêmes garanties qu’en France à savoir que les principales mesures coercitives sont soumises au contrôle d’un juge de « l’instruction ». Quant à la hiérarchie du ministère public, une disposition législative prévoit que le procureur doit toujours dans l’exercice de ses fonctions « se trouver en accord avec les convictions et buts fondamentaux du gouvernement ». Ce qui revient à dire que leur pouvoir discrétionnaire est très limité voir nul. Mais cela se justifie constitutionnellement puisque contrairement à la France qui rend la justice selon l’intérêt général, l’Allemagne le fait dans l’intérêt du gouvernement.  

En pratique, certaines affaires passent à la trappe car, surchargé et en sous effectifs, le parquet allemand a tendance à classer d’avantage les dossiers portant sur des infractions contre des biens ou sur la délinquance économique (souvent très complexes) que ceux relatifs aux infractions contre les personnes.  

La réforme de 1974 vise en contrepartie un renforcement des droits de la défense et de l’aide juridictionnelle. De même, contrairement à la France qui doit en passer, selon le rapport Léger, par le juge de l’enquête et des libertés, toute partie au procès allemand peut devant la juridiction demander directement la révision de la décision du parquet de classer sans suite (indépendamment de sa plainte avec constitution de partie civile). De surcroît pour éviter de rentrer dans les écueils du système accusatoire anglo-saxon, l’Allemagne a fixé par la loi le montant des honoraires et des frais de justice. Cela évite que les auteurs d’infractions « pauvres » ne puissent s’offrir que les services de « défenseurs peu onéreux » tandis que les « riches » pourraient s’offrir les ténors des barreaux.  

Cette réforme a certes supprimé le juge d’instruction mais les parquets ont l’obligation de poursuivre ou de réviser leur décision si une partie au procès saisit un magistrat du siège. De fait aucune affaire ne peut en théorie échapper à la justice et ce même en cas d’implication politique. De même l’Allemagne a songé à équilibrer les parties au procès notamment grâce au plafond des honoraires des avocats et leurs interventions pendant l’enquête. Le rapport Léger ne satisfait pas autant de garantie à une bonne justice.

Toutefois, il semble que cette réforme perde de sa valeur et que les affaires politico-financières se voient sacrifiées au regard des effectifs de la justice. La solution évidente en serait l’indépendance du parquet à l’égard du ministère de la justice. 

La Russie  

En Russie, les procureurs sont des fonctionnaires qui relèvent du statut de la fonction publique et appartiennent à une administration indépendante, la prokuratura. Contrairement à la France ils sont récusables et divisibles ce qui constitue en réalité une épée de Damoclès. La loi sur la prokuratura fait interdiction à tout agent d’appartenir à un parti politique ou à une association poursuivant des buts politiques et de prendre part à leur activité. La subordination hiérarchique marque le processus des nominations, les procureurs de Russie étant placés sous la direction et le contrôle de leurs chefs hiérarchiques. Chaque procureur est subordonné au procureur supérieur, tous l’étant au procureur général.  

La prokuratura est une organisation énorme, elle regroupe 58521 agents. Une loi du 5 juin 2007 a institué un comité d’instruction constitués de 16 656 agents et qui comprend une direction principale de l’instruction. Comme en France, l’enquête existe également et la loi a aussi créé un corps spécial chargé de surveiller la légalité de ces opérations. Il suffit à notre lecture pour comprendre que la dérive d’un parquet hiérarchiquement subordonné aboutit au système russe de justice qui est lui-même entièrement subordonné au pouvoir politique central. Mauvais augures pour la France? 

L’Italie  

La justice italienne est un bon exemple de séparation stricte entre le ministère publique et l’exécutif, ce qui nous fait défaut. Selon la constitution de 1948, le ministère public fait partie du judiciaire avec des fonctions propres pour les procureurs différents des juges des tribunaux auxquels ils appartiennent. Chaque procureur est un membre du judiciaire et bénéficie du même statut que les juges. Pour les procureurs, les questions de nominations, d’affectations et de discipline relèvent de la compétence du consiglio superiore della magistratura. Ils sont nommés à vie et peuvent solliciter un poste de juge et vice versa. Le système de promotion et d’évolution barémique de salaire est automatique, bref les procureurs italiens occupent une position unique parmi ses collègues européens.  

Le plus frappant dans le modèle italien réside dans l’absence de structure hiérarchique. Il n’y a pas de dépendance hiérarchique entre les divers ministères publics. Chaque procureur est absolument indépendant dans ses activités et jouit d’une autonomie complète. Comme il n’existe ni contrôle même rigoureux, ni droit de transmettre des instructions et directives à des procureurs subordonnés, le paradigme du droit civil opposé au « common law » ne s’applique pas en Italie. Par contre, les procureurs italiens n’ont aucune marge discrétionnaire ; le principe de légalité crée l’obligation impérative de poursuivre s’il existe des preuves suffisantes permettant de conclure qu’un délit a été commis. L’enquête sera menée soit par la police soit personnellement par le procureur. Le juge chargé de l’instruction préliminaire peut ordonner des mesures coercitives. Une fois l’instruction terminée, c’est le juge d’audience préliminaire qui décide d’inculper la personne poursuivie si les charges sont suffisantes ou au contraire de classer immédiatement l’affaire. Ce système permet à la justice italienne de poursuivre son président du conseil, un homme très populaire qui contrôle l’ensemble des médias et de la vie politique… 

L’Assaut s’offre le temps de la réflexion pour vous présenter, au regard de cet éclairage, un certain nombre de propositions qui feront l’objet d’un article ultérieur. 

Elodie Saint-Martin et Gérard Daité